完整的立宪主要涉及三个方面的内容：一是行政改革，包括司法改革、教育改革；二是设立国会；三是实行地方自治。
这么复杂的动作，准备工作自然十分艰巨，非一朝一夕所能促成。所以政府要搞预备立宪，一步一步慢慢来。可第一步从哪里开始？
好在有一条现成的规律可以用：“政治改革先从行政改革入手。”经过一番争论后，慈禧拍板决定：咱们就从官制改革入手。
官制改革，即干部人事体制改革。
慈禧命镇国公载泽主持干部体制改革工作。不仅因为载泽的“三个有利于”打动了她，更因为载泽是根正苗红的皇室宗亲，是她的侄女婿。
不过，载泽喊喊口号、做做报告是合格的，但办事就不行了。
干实活求实效这种事情，那还得交给改革家袁世凯来做。
论实力，袁世凯手握北洋六镇精兵，还身兼八大要职：直隶总督兼北洋大臣、参预政务大臣、督办山海关内外铁路大臣、督办政务大臣、督办天津至镇江铁路大臣、督办商务大臣、督办邮政大臣、会办练兵大臣。
论声望，凭袁世凯这些年的改革成绩、凭袁世凯为推动立宪而付出的努力，天下无出其右者！
所以有实力、有声望的袁世凯，有了大量的追随者，这些追随者都是学贯中西的难得人才。现在，这些人才如张一麐、金邦平等人都是载泽的重要工作助手。
更关键的是，拜托庆亲王奕劻同志对袁世凯工作的一贯支持，袁世凯成功地把杨士琦同志输送到了载泽手下做提调，大概相当于今天的秘书长。
说了这么多，就是想要告诉大家：袁世凯是官制改革的真正主持者。
袁世凯在一众得力手下的协助下，经过近一个月的努力，拿出了一个全面改革官制的初步方案——《新官制改革案》。该方案内容繁杂，这里就不多说了。简单描述如下：
一、取消军机处，设置责任内阁，限制君权；
二、设立资政院作为国会的初级版本，在国会未成立前，以资政院代替国会作为立法机关；
三、改大理寺为独立的大理院，作为全国高等审判机关，与行政权脱离，行政官不得干涉；
四、设立行政裁判院，取代都察院，作为全国人民投诉政府的最高诉讼机关；
五、取消礼部、翰林院、宗人府等冗余机构。
一句话，袁世凯要限制君权，初步建立立法、行政、司法三权分立的宪政体制。
可以预见，改革之后，清朝贵族的权力会受到极大削弱，满人独裁的政治局面将被打破，冗余的官员都要回家当奶爸。虽说有点大刀阔斧，但重病下猛药，也无可厚非，更何况人民群众欢呼改革的声音如雷贯耳！
袁世凯作为一名非常清醒的政治人物，当然能够预见到公布这份方案后他将会面临的困难和风险。
但他不怕。
既因为在经历了二十余年的钩心斗角、官场沉浮之后，袁世凯还保持着一样东西——理想；也因为袁世凯已对此做了充分的心理准备，他想得很透彻：改革虽然是一件大有风险的事情，但归根结底，还是因为两个字——利益。他相信满人大臣并非铁板一块，可以分而治之各个击破。所以他诱之以利，支持奕劻出任内阁总理大臣；所以他动之以情，不时地和端方畅谈立宪强国之梦……他相信这些人是他消灭反对声音的好盟友！
因此，袁世凯开始期待即将举行的官制改革讨论会议。
讨论会如期举行，袁世凯果然遭遇到他意料之中的激烈反对。
第一个跳出来反对的叫做载沣。请大家记住这个家伙，要说1906年后的中国，这位仁兄是一个不得不提的人物。
载沣，光绪胞弟，现年22岁，对袁世凯在戊戌政变中背叛他哥哥光绪的行为一直怀恨在心。半年前他有了一个宝贝儿子，也就是大家熟知的末代皇帝溥仪。
不等袁世凯介绍完改革方案，载沣已被袁世凯意欲削弱君权的想法气得七窍冒烟，大发雷霆：狗屁不如的方案，太嚣张了，你眼中到底还有没有主子！
但袁世凯仍然以礼相待，不卑不亢地解释道：我知道动作是大了点，但如果我们不这么做，不赶紧认真预备立宪，仍悠忽因循，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，国势势必不如今日之朝鲜！
总之，袁世凯认为既然大家已就官制改革达成了共识，那么就应该乘着这个难得的机会一步到位。
载沣听到袁世凯敢和他顶嘴，更加火冒三丈，拔出手枪直抵袁世凯胸前，大声叫道：你如此跋扈，我要替主子毙了你这个奸臣（醇王（载沣）闻言益怒，强词驳诘，不胜，即出手枪，拟向余（袁世凯）放射——郭剑林《北洋政府简史》）！
关键时刻，奕劻站出来做和事老，阻止了一起枪杀案的发生。
除了暴走的载沣，坚决反对的还有军机大臣铁良。他反对“裁撤军机处代之以内阁”，因为内阁大臣不像军机大臣那样可以兼职。而铁良作为满人贵族中的少壮派，铁定会出任内阁大臣，所以他将同时失去财政权（户部尚书）和兵权（练兵处会办），这是他不能接受的。
铁良的反对，在袁世凯眼中也算不了什么大事。因为袁世凯擅长用利益打倒利益，只要给他一点时间，他一定能找到令铁良满意的利益交换筹码。
但是，袁世凯还没有来得及征服铁良，就被一个出乎意料的对手逼向了绝境。因为精明了一辈子的袁世凯终于漏算了一回，他的对手可不只是满族亲贵。