二、汉代选举制度
上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握有兵权，谁就掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好如现在的国立大学。当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，（汉朝这样的官很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。这一制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则郎官里面，便羼进了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不踊跃。汉武帝时，曾下了一次诏书，大意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。于是汉武帝就下令叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个郡，至少每年要有两百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较快的出身，他们大抵还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权也都分配在他们手里。