党内罢免或撤换制度试点，表明用权力来监督制约权力的做法，在党内已得到一定程度的认可。
“要求罢免或撤换不称职干部”是党员的一项基本权利，并在《中国共产党章程》中有明确规定。其所要求的目标，是在党内实现充分的民主。
但是，长期以来，这一原则规定由于没形成具体制度付诸实施，以致有些党员在行使这项权利时，因缺乏制度保障，不同程度地遭到打击报复。因此，将原则规定上升到制度层面，已迫在眉睫。
2004年2月17日，中央下发《中国共产党党内监督条例（试行）》，首次写入了“罢免或撤换要求及处理”等法治概念，并作了相应规定。同时，把党员的这项权利列为党内十项监督制度之一。
该条例规定，党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委；党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。
这表明，中央已从各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面，率先启动党内罢免或撤换制度。
“在我国目前自上而下的权力体系中，要实施这种自下而上的监督机制，无疑会面临着极大的挑战。”国家行政学院科研部主任许耀桐教授接受记者采访时说。
自2005年起，杭州、深圳、沈阳等多个地方开始进行党内罢免或撤换制度的试点，探索建立罢免和撤换要求及处理的制度规范、运行机制和保障体制。这项工作至今的进展状况如何？记者为此展开了采访调查。
一项尚未实现的“基本权利”
毫无疑问，对党员的罢免或撤换权利作出规定，是保障党员的民主权利，也为党员监督制约领导干部提供了法规性的保障。
早在1980年2月29日，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》就首次作出了规定：“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或撤换。”
1982年9月6日，党的十二大又将党员的这一权利，作为党员“八项权利”之一载入党章，即党员“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”。这一规定从十二大党章到十六大党章都没有变化。
2004年9月22日颁布的《中国共产党党员权利保障条例》中，把党员的这一权利规范为“党员有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求”。这是在1995年颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》的基础上修订而成的。
而事实上，近年来也有不少党员通过信访的途径，用检举控告的方式，对违纪违法或不称职的干部提出罢免或撤换要求。
但从以往披露的情况来看，因这种要求往往来自党内的“草根阶层”，难以引起上级党组织的高度重视，并进行调查和处理，而因缺乏制度保障，有些举报人还遭到被检举人打击报复。
最典型的案例是，从1995年起，河北石家庄建委科级干部郭光允，不断上访，与位高权重的原省委书记程维高展开长达8年的斗争；其间他被以“投寄匿名信，诽谤省主要领导”的名义劳教两年，并被开除党籍、停发工资，甚至两次险被灭口，最终才使程维高被撤职查办。
在谈及上述案例时，中央党校政法部副教授黄小勇认为，如果党内有完善而健全的罢免或撤换机制，郭光允就不仅可以通过向上级机关检举的方式，还可以通过提出罢免或撤换不称职领导的方式，来实现监督制约的目的。
“为保障党员的罢免或撤换权利，为了监督制约各级领导干部，除建立一整套自上而下的监督制约体系外，还需要建立一整套自下而上的监督制约机制。”黄小勇指出，“罢免或撤换制度，便是其中最关键的一环。”
“党内罢免或撤换制度，是一种在党内充分行使民主权利的制度。”许耀桐认为，“这一制度有助于实现和发扬党内民主，在目前现实情况下推动、实行也具有可行性。但将产生极大的反响，因为这项制度能否推行实际上是建立在下级组织包括群众，对上级组织和领导的民意测验基础与信任程度上。”
许耀桐进一步解释，如果现在上级“两委”中的某个领导，他的民意基础和信任度太低了，而他又坚决不辞职，按照这个制度的要求，他就可以被下级“两委”提出罢免或撤换。那么，这就要求民意测验的工作定期化，并且明确可以被罢免或撤换的指标，而这其中涉及相当大的工作量，也需要各级干部有充分的心理准备。
高层显然已经预见到推行党内罢免或撤换制度的难度。2007年10月26日，中央纪委向党的十七大所作的工作报告提出：“未来五年将开展地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求及处理的试点工作。”
有观察人士认为，这意味着如果这项试点工作取得新突破，中央将会在总结经验的基础上，形成一个更系统的、操作性更强的制度向全国推广，最终成为一种以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度。
各地试点成效“秘而不宣”
据了解，自中央下发《中国共产党党内监督条例（试行）》以来，一些地方已在地方委员会和纪律检查委员会这个层面，尝试推行党内罢免或撤换制度。
2005年9月，杭州市出台了党内监督制度“10+1”配套实施办法，其中《关于罢免或撤换要求及处理的规定（试行）》就借鉴人大“罢免”经验，进行了党内领导干部罢免或撤换的尝试。
杭州市出台的《规定》中提出：“如果领导干部有不称职行为，市及各区、县（市）党委委员、纪委委员，有权向上级党组织提出，要求罢免和撤换其所在委员会中不称职的委员、常委。”
这一规定强调，领导干部有“思想政治素质方面存在突出问题的；组织领导能力差，明显不能胜任现职的”等10种情形之一的，即可认定为不称职。
规定指出：“委员书面提出罢免或撤换要求后，有关党组织将安排专人进行调查核实；根据调查核实的情况，有关党组织经过集体研究后，作出是否予以罢免或撤换的决定；在作出决定前，必须听取被要求罢免或撤换的委员、常委本人说明情况和申辩。”
同时，这一规定还提出：“提起罢免决定的，交由该委员、常委所在的全委会进行审议，并进行无记名投票表决。表决时，必须有2/3以上的委员到会方为有效，超过应到会委员半数同意方为通过。”
2005年9月，深圳市出台的《中共深圳市委实施〈中国共产党党内监督条例（试行）〉试行办法》也明确规定：“党员认为党员领导干部不称职的，可以书面形式署真实姓名向其所在单位党组织或上一级党组织提出有事实依据的罢免或撤换要求。”
该文件还指出：“党员向党组织提出罢免或撤换党员领导干部要求应当严肃慎重。党组织对党员没有列举具体事例，不负责任地提出罢免或撤换要求的，应给予批评教育；对捏造事实陷害他人的，应依纪依法追究责任。”
2008年11月19日，中共沈阳市委在关于贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》的实施意见中也提出：“试行地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法。”
“从各地情况来看，都不同程度地在《中国共产党党内监督条例（试行）》的基本框架下，进一步充实和完善了实施细则。”北京大学政府管理学院李成言接受记者采访时分析认为，“党内罢免或撤换制度，如果试点取得突破，必然会有力地促进我国执政党的党内民主建设。”
但记者致电或实地采访时却发现，各地对实施党内罢免或撤换制度的进展和成效，始终保持着出人意料的“低调”。比如，杭州市委纪委研究室相关负责人表示：“不清楚进展情况。”而沈阳市纪委相关领导也不接受采访，并表示“需要中纪委发函，才接受记者采访”。
“在我国自上而下的权力体系下，如果没有相应的配套改革，罢免或撤换这种自下而上的监督机制，最终只能走向空洞化，流于形式。”深圳市委一位不愿意透露姓名的干部对记者坦言。
据多位知情人士透露，这项中央纪委的试点工作在各地开展得并非顺利。由于多数地方缺少付诸实施的具体程序和机制，以及缺乏基本的保障制度，致使这项制度在落实和执行中成为党内民主的“难中之难”。
成为党内民主“难中之难”
2002年11月14日，党的十六大报告第一次明确指出，“党内民主是党的生命”，并且强调，发展社会主义民主，党内民主必须先行。
“党内民主包括民主选举和民主罢免两个重要环节。”黄小勇认为，“长期以来，公众对党内民主的理解，普遍存在一定的片面性，即忽视了民主罢免，而比较重视和强调民主选举。选举权和罢免权是民主权利不可或缺的要素。”
“建立党内罢免或撤换制度，是为了弥补现有的自上而下监督制约方式的不足，并非是让其取代已有的党内纪律处分或组织处理方式。”李成言说，“作为党内民主不可分割的重要组成部分，‘罢免或撤换’制度与现有的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度有很大区别。”
“主要区别体现在监督主体的不同。”李成言解释，“‘罢免或撤换’是自下而上的监督制约行为，即由地方党委委员、地方纪委委员向上级党组织提出罢免或撤换不称职干部的要求。后者是一种自上而下的监督制约行为，即上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理。”
“在现实中，罢免或撤换制度执行难度极大。”李成言指出，“这项自下而上的监督制度，涉及党内选举、干部考核评价、党内权力结构的设置与运行等一系列基础性和配套性乃至关键性的工作。”
“很多地方试行的罢免或撤换制度，由于细则没有规定清楚，导致执行难度加大。”许耀桐认为，具体来看难点有三。首先，什么才算不称职？是一般的不称职，还是严重的不称职？如果是严重不称职，那么，应到了什么程度才能被提出罢免或撤换？这本身是很复杂的一件事，更多的是需要下级“两委”对上级“两委”，依据其实际工作情况作出正确的判定。
其次，谁来受理和仲裁该不该罢免或撤换？是上级党委或纪委，还是上级的党代会，还是党的专门的某个机构？进行这样的罢免或撤换要走怎样的程序、步骤？
最后，被罢免或撤换的“两委”委员如果不服，是否允许其进行申诉？“诸如此类的情况很多，现在都还不明确。”
从更深层次来看，许耀桐还特别指出，罢免或撤换制度实施的最大难点，是党的代表大会尚未实行常任制。“罢免或撤换制度是民主选举制度的重要构成，官员是按什么程序选任，就必须通过同样的程序来罢免其职务。”
“按照上述原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免，这也给党内罢免制度的实施带来难度。”许耀桐说。
在多位受访专家看来，目前还存在不少其他制约这项制度推行的因素。比如，对地方党委委员、纪委委员缺乏奖励机制，导致其提起罢免或撤换要求的动力不足。相反，不进行监督却有不少好处，比如好人缘，和其他委员的好关系，等等。
同样，监督要付出高昂的成本，这也使不少党员心存顾虑。比如调查了解被监督对象的问题需要花时间；如果监督要求失实，可能要受到批评或处分等。最关键的是，监督的领导级别越高，受到打击报复的可能性就会越大。
“根据相关规定，提出罢免或撤换要求，应当以书面形式署真实姓名。”北京某机关一位党委委员对记者说，“在目前‘一把手’权力缺乏约束、配套措施无法跟进的情况下，即使其不称职，以书面形式署真实姓名提出罢免或撤换要求，需要具有一定的勇气和无畏的牺牲精神。”
这位党委委员还直言：“罢免或撤换制度在各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面难以推行，那么在全体党员中推行的话，阻力可想而知。很多人宁可采取匿名举报的方式，因为这样会少了很多风险和麻烦。”
在记者的采访过程中，多位党员干部也表达了与其类似的看法和担忧。
尚需更多配套改革跟进
不可否认，建立党内罢免或撤换制度，是党内民主制度建设的一个“大动作”，涉及党内干部选用、管理和监督等诸多方面。这一制度的真正实施，需要党内干部制度的一系列改革与之配套。
在黄小勇看来，把党内罢免或撤换制度制度化、机制化，要有改革创新的勇气和胆略，因为现行的党的代表大会制度、干部管理体制等诸多方面，仍存在着与建立这项民主制度的要求不相适应之处。
“党内罢免或撤换制度，在各级地方委员会和纪律检查委员会试点，其意义非常深远。”黄小勇说，“这可为将来过渡到以党的代表大会代表为主体，甚至以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度探索经验、创造条件。”
“当然，实施党内罢免或撤换制度会遇到各种困难和问题。”黄小勇指出，“但这不能再作为延缓的理由，而应以实施党内罢免或撤换制度为动力，加快有关方面改革，进而为这项制度顺利实施创造条件。”
“党内罢免或撤换制度的实施，要贯彻党员本位的原则，千方百计地调动全体党员的积极性，使全体党员都能参与。”李成言认为，“不能把参与人员的范围仅仅限定在‘两委’委员，而更应尊重党员主体地位的原则。”在他看来，如果把广大党员拒之于外，就会严重削弱这项监督制度的有效性。“因为广大党员与‘两委’委员相比，必然是贯彻实施这项监督制度的主体力量。”
针对目前存在的问题，李成言建议加快两方面的配套建设。“一方面要建立对普通党员权利的保护体系。比如，如何避免举报者遭到报复，如何对举报及罢免线索核实查处不受干扰等。另一方面要积极探索和推行党代会常任制。因为只有代表大会的权力行使日常化、制度化，罢免或撤换制度才有基础。”
“可以改进党代会闭会期党的委员会委员、常委的决定方式。”许耀桐建议，“上级党组织委任下级党的委员会委员、常委，可以考虑不采取直接任命的方式，而采取上级党组织提名，下级党的代表会和委员会表决的方式。”
清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授接受记者采访时说，党内罢免或撤换制度的实施，应给监督主体以必要的激励。“有效的激励是监督责任，特别是失职必究的规定。任何一个地方党委或纪委，如果其中任何一个委员当期或后来被查出‘不称职’、有违纪或违法行为，同期任职的所有委员都应承担一定责任。这些责任的规定要具体、可操作。”
“有效的激励还要有必要的奖励。比如，可以在党内制度中规定，敢于监督或将成为职务晋升、获得表彰或加薪的重要因素等。”任建明说。
多位受访专家认为，建立健全和完善的党内罢免或撤换制度，是加强党内民主的重要内容，也是促进党风廉洁建设的重要措施，值得期待。同时，也应清醒地认识到，这项工作不但有紧迫性，而且极具创新性和挑战性。